美國出口管制淪為「自傷武器」：82%受阻產品早有中企備胎，11月10日將是制度存亡關鍵日

眾多美國企業正飽受出口中國許可延宕之苦，動輒曠日廢時。然而，這些卡在審核流程中的產品，絕大多數早已在中國市場有現成供應。更值得注意的是，高達82%的受訪企業指出，商務部正在審查的產品，其實都有中國或其他非美國供應商在一旁虎視眈眈，準備隨時吃下這筆訂單。

這項驚人的發現，出自美中商業委員會（USCBC）本月初發布的一份「閃電調查」。該委員會於7月對科技、工業製造、能源及醫療等產業的會員企業進行問卷調查。正如USCBC所言，多虧了商務部的「效率」，美國正在「將市占率拱手讓給外國競爭對手，同時也削弱了企業可用於研發的獲利」。從這份報告浮現的圖像，並非一個為了保護敏感美國科技免於落入強敵手中而�緊神經的體系；它就是一個純粹陷入過勞的體系，而這份壓力絕大多數都落在出口商身上，而非商務部試圖阻擋的中國買家。

南韓早已提供了實證。2023年，華盛頓授予三星與SK海力士「驗證終端用戶」（VEU）資格，使其能將美國晶片製造設備輸入其位於中國的晶圓廠，無需每批貨物都重新申請許可。2025年，該資格遭到撤銷；這兩家業者隨後花了整整一年時間，改為逐案申請年度許可——這種替代方案不僅速度緩慢、且可隨時撤銷——直到12月才終於核發下來。據《日本時報》報導，到了8月，這兩家公司已悄悄開始測試中國中微公司（AMEC）生產的晶片製造設備，這既是為了對沖下一波供應中斷的風險，更深層的用意，則是為了防範華盛頓停止供應已安裝在其中國工廠內美國設備所需的備品零件。

這兩家公司目前都尚未決定大規模採用中國製設備，但它們現在已擁有這個選項。這就是一個緩慢、可撤銷的許可制度為自身盟友所買到的結果：不是順從配合，而是一條不經由華盛頓的第二供應鏈。

USCBC報告中，有高達95%的受訪企業將漫長的許可審查列為首要營運頭痛，其排序甚至高於關稅與匯率風險。71%的企業特別反映輸中許可出現延宕。66%的企業有許可案已超過商務部為自身設定的90天法定審查期限。31%的企業申請案已懸而未決長達1至2年，時間長到足以讓一整個產品世代完成迭代。

成本不僅體現在文書作業上，更直接反映在市占率的流失。73%的受訪企業在其許可排隊期間，將整筆交易直接拱手讓給中國競爭對手。55%的企業則因其他非中國競爭對手能從其他地方更快出貨而痛失訂單。64%的企業表示，它們在中國市場的既有地位已遭到侵蝕。超過三分之一的企業估計損失達數千萬美元或更高。部分企業向USCBC表示，損失可能高達數億美元，個別案例甚至以「十億美元」計。

出口管制制度的捍衛者主張，這種摩擦正是制度的目的所在。透過放慢敏感貨物流通，就能讓中國的軍事與工業基礎進一步落後。然而，USCBC那份82%的數據正好擊穿了這套邏輯。由於USCBC代表的是出口商立場，因此其數字可視為一種「抱怨」，而非中立稽核。該會會長石杰瑞（Sean Stein）的措辭更為直白：他表示，出口管制固然「重要，但若未能精準校準，就會產生反效果」，反而會損害「美國競爭力」與「美國技術領導地位」，卻對國家安全毫無助益。

唯一沒有爭議的是這背後的紙本紀錄：倘若客戶在美國許可被拒或延宕的當下，已能立即向中國或第三國供應商買到相同的零件，那麼這場審查並未真正將技術阻擋於中國之外，只是讓美國企業被排除在這筆交易之外。華盛頓所謂的「國安工具」，對五分之四的待審案件來說，不過是對北京自家供應商的一筆補貼，而買單的，恰恰是該政策聲稱要捍衛的那些企業。

去年9月，商務部自動將實體清單（Entity List）的限制延伸至任何只要有50%股份由被列入黑名單的中國實體持有的公司，無論其位於何處，並僅給予60天的過渡期許可以處理盟國的既有業務，之後便進入全面合規。這項規定一視同仁地將亞洲各地的合資企業與子公司，連同俄亥俄州的本土公司一起一網打盡。一個月後，在川普總統與習近平於10月30日於南韓達成的貿易休戰協議中，該規則進入為期一年的暫停狀態，自2025年11月10日起正式生效，這也是換取關稅戰一年平靜所付出的若干讓步之一。

除非商務部再次採取行動，否則這項規則將於11月10日自動恢復實施。從首爾、新加坡到西雅圖，各家受影響企業的合規主管此刻正忙著為一項三個月後可能存在、也可能不存在的規定，建立一套平行的審查機制。這不是出口管制，而是附帶預定釋放日期的「挾持」。

至於真正針對技術轉移的執法——也就是這套制度中本該實際阻止技術外流的關鍵環節——則一直處於沉睡狀態。商務部於6月2日坦承，其在過去一年多時間裡，未能有效執行對高階AI晶片的限制。商務部自身的指引如今甚至允許那些在未取得許可下購入受管制硬體的企業，在「另行通知前」繼續使用這些設備。

輝達的H200晶片，在先前的管制框架下被認定效能過強而不予放行，於12月獲得原則上放行；到了1月，黃仁勳即回報中國市場需求「極為強勁」。同月，中國監管機構核准字節跳動、阿里巴巴與騰訊合計採購逾40萬顆H200晶片。美國的許可從2月開始放行，但僅是象徵性數量。到了5月，華盛頓雖已核准約10家業者得以接收該晶片，卻無一家實際出貨。首批交貨遲至8月才到位，當時字節跳動與騰訊各接收約1萬顆晶片，僅佔中美兩國政府七個月前就已核准數量的零頭。

H200由台積電於台灣製造，並高度仰賴SK海力士與三星供應的高頻寬記憶體（HBM）。因此，不論是執法力道的鬆弛或加速，每一個月的變化都同步重塑亞洲三條供應鏈的採購決策，影響層面遠超過輝達自身的資產負債表。許可的核發速度與該筆交易對貿易外交的效用高度相關，與底層技術的敏感程度反而關係不大。

北京方面則不會坐等美國政策塵埃落定。中國在2025年4月將稀土許可「武器化」，到了6月僅核准不到四分之一的外國申請，直到一份在倫敦達成的框架協議才將部分管道重新打開。今年6月，中國再將10家美國企業列入其自身的管制清單。中國將出口許可視為一項可在數週內收緊或放鬆、用以換取讓籌的籌碼。反觀美國，則將其視為一條不管政策目標為何都會自我延續的排隊人龍；每多拖一週，就是首爾、東京與台北多花一週去構築替代方案的一週。

11月10日，將是這整個區域看清華盛頓這套制度究竟為何物的關鍵日子。倘若商務部的限制因無人決定而自動恢復，USCBC的診斷將獲得驗證：美國的許可制度是靠慣性而非判斷在運轉，讓美國企業白白丟失根本無法宣稱是為了阻擋中國而拒發的交易，同時把盟邦晶片業者進一步推向三星與SK海力士已開始行走的那條路。

若商務部善用未來11週，將少數攸關國安的許可案與絕大多數與國安無關的案件加以區隔，這將是有能者掌舵的首個訊號。每多一個月不這麼做，中國主要半導體業者就會再多一批不必費力爭取的客戶。

本文原刊於FPIF。

作者Imran Khalid為地緣戰略分析師暨國際事務專欄作家，其著作廣見於各大國際新聞機構與刊物。