杜魯多執政九年的移民政策成敗：宏偉理念與失算現實的拉鋸

杜魯多卸任已逾一年，但從他近期現身多倫多國際影展的場面來看，他顯然仍未從公眾視野中消失。多倫多星報專欄作家大衛．奧利弗（David Olive）的新書《杜魯多：權力、承諾與為加拿大而戰》（Justin Trudeau: Power, Promise and the Fight for Canada），回顧了這位前總理九年的執政紀錄。以下摘錄聚焦於其移民政策。

2015年12月11日，杜魯多親赴皮爾遜國際機場，迎接搭乘政府包機自黎巴嫩抵達的首批163名敘利亞難民。隨後數週內，另有數十架次航班陸續載運更多難民入境。

杜魯多當晚提前抵達現場向工作人員與志工致詞時表示：「我們有機會向世界示範，如何敞開心胸迎接這些逃離極端困境的人們。」在經典的媒體鏡頭下，杜魯道親手協助難民穿上禦寒外套，並告訴他們：「你們回到家了，現在很安全。」

杜魯道長期以來一直是移民政策的擁護者，但他同時也遵循著加拿大延續數十年的開放移民傳統。在全球視野中，加拿大的移民實務是其外交政策中最廣為人知的元素之一。

2015年初，時任總理史蒂芬．哈珀曾承諾在三年內接收僅1萬名敘利亞難民。然而在2015年大選期間，杜魯道鑒於大批難民命懸一線，主張救援行動刻不容緩。截至2024年，加拿大累計接收的敘利亞難民總數已突破10萬人，整體安置過程堪稱平順。新移民迅速融入社會，許多人戰前在敘利亞本就是專業人士或企業主。到了2020年，加拿大接納的敘利亞難民佔全球總數近半，這已是該國連續第三年蟬聯全球難民安置之冠。

杜魯道九年執政以移民議題揭開序幕，而這項議題也貫穿其施政始終。他有時在推崇加拿大移民傳統所形塑的社會「馬賽克」願景時，顯得過於理想主義。2015年剛就任總理數週後，他接受《紐約時報》採訪時表示：「擁有強烈國家認同——無論是語言、宗教或文化層面——的國家，正面臨如何有效融合不同背景人口的挑戰。法國仍存在典型公民與非典型公民的分野，但加拿大不存在這種現象。」

他進一步指出：「加拿大沒有核心認同、沒有主流，只有共享價值——開放、尊重、同情、勤奮工作、互相扶持，以及對平等與正義的追求。正是這些特質，使我們成為全球第一個後民族國家。」

杜魯道對多元文化的詮釋並不激進，而是反映現實。2016年，加拿大五分之一人口為外國出生，比例是美國的兩倍。加拿大是法國之外法語人口最多的國家，也是最大的海地僑民聚居地、烏克蘭與俄羅斯之外最大的烏克蘭族裔聚集地，以及印度旁遮普邦以外最大錫克教人口的所在地。

杜魯道執政之初並未設定人口成長目標，但他將移民視為繁榮的動力，期許在加拿大成功融合各族裔新移民的基礎上更上層樓。早在1957年，保守黨籍總理約翰．迪芬貝克即宣示：「加拿大必須充實人口，否則將走向衰亡。」秉持此精神，加拿大於1962年廢除最後的族裔篩選標準，並於五年後推出以技術、工作經驗、教育程度、英法語能力及家庭團聚為評分基礎的積分制——這套去族裔與種族偏見的制度至今仍受國際推崇。

加州大學柏克萊分校加拿大研究系主任艾琳．布洛姆拉德（Irene Bloemraad）在2012年一項研究中指出：「相較於其他已開發的移民接收國，國民對移民的開放度與樂觀程度，加拿大遙遙領先。」喬納森．泰珀曼（Jonathan Tepperman）在2016年著作《解方：各國如何借力危機解決全球最棘手問題》（The Fix: How Countries Use Crises to Solve the World's Worst Problems）中，也將加拿大移民政策列為全球治理的成功案例。他寫道：「加拿大的成果是驚人的。」

根據加拿大移民、難民及公民部統計，移民雖僅占全國勞動力的約26%，卻占電腦程式設計師的35%、工程師的43%及化學家的57%。

2016年，杜魯道政府財政部成立由麥肯錫顧問公司時任顧問多米尼克．巴克頓（Dominic Barton）主持的經濟成長諮詢委員會，建議渥太華將年度移民人數從2014年的26萬提高至45萬。

巴克頓委員會警告：「若不採取重大措施扭轉當前人口結構趨勢，加拿大每位勞動年齡人口對應的長者人數，預計將從2015年的4.2人下滑至2030年的2.7人，這將對加拿大經濟及社會安全網造成重大財政壓力，危及整體健康。」

杜魯道逐步朝建議方向推進，但節奏緩慢。直至疫情後經濟復甦期間出現嚴重勞動力短缺，他才將目標拉近巴克頓委員會的建議——設定2025年達到年度50萬人的歷史新高。這項決策日後被視為加拿大歷任總理最嚴重的失誤之一。

2021年杜魯道設定更高移民目標之際，經濟環境看似理想：加拿大經濟成長率在七大工業國組織中僅次於美國，失業率降至4.9%的四十年新低。然而到了2024年，加拿大經濟成長動能減弱，失業率攀升，因為該國同時受到歷史性高通膨與壓制通膨所需創新高利率的雙重衝擊。

最終，加拿大民間掀起對移民政策的反彈浪潮。許多人認為，杜魯道在短短三年內迎接的320萬名新移民，加劇了既有的住房短缺，並對早已捉襟見肘的醫療體系造成更大壓力。批評者指控他搞砸了一套曾廣受全球讚譽的制度。短短時間內，杜魯道在2024年便從雄心勃勃的移民目標大幅撤退，距離設定目標僅兩年。杜魯道的移民部長馬克．米勒（Marc Miller）2024年初坦承：「這套系統確實已經失控。」

保守黨領袖皮埃爾．波利耶夫（Pierre Poilievre）竭盡所能利用這場世代以來首次的民間移民不滿情緒。他聲稱杜魯道「摧毀了全球最完善的移民制度——這套制度在150年來曾是保守黨與自由黨的共識」。

然而在杜魯道2024年大幅削減移民配額後，加拿大商會等商業團體隨即抱怨勞動力短缺問題依然嚴峻，尤其在建築、旅遊及餐飲業。經濟學家與社會政策專家也開始翻轉論調，認為杜魯道削減移民人數的動作過大，削弱了興建住房、充實醫療人力，以及強化加拿大在人工智慧等移民常引領的科技創新領域實力所需的新血注入。

溫哥華經濟學院的凱文．米利根（Kevin Milligan）教授2025年4月告訴《環球郵報》：「我們確實有岩石、樹木、石油與礦產，但真正的關鍵是人。過去兩年大家都在砲轟移民，但事實是，全球最優秀的人才願意來此，這才是我們的巨大優勢。」

部分批評者指責增加移民導致人均GDP成長放緩——這是衡量生產力成長的重要指標。但溫哥華「未來工作研究中心」主任、勞動經濟學家吉姆．史丹佛（Jim Stanford）對此論點不以為然。他2025年4月在《政策選擇》雜誌撰文指出：「任何一波移民潮通常都會導致人均GDP下滑，但這並不代表加拿大既有居民突然變得更貧窮。這僅意味著加拿大正在吸納新人口，為未來擴張奠定基礎。」

與此同時，加拿大移民結構也需要調整。哈珀政府時期成功側重從海外延攬專業人才——包括具備證照的醫療人員、工程師、電腦科學家及大學教授。然而從建築業角度來看，哈珀政府的政策「過度成功」：新建住宅速度緩慢，主要原因正是缺乏木匠、水管工、管道工等技工，而這些人因未具高中學歷，往往不符永久居留資格。某大型建築公司負責人對業內雜誌表示：「我拿這麼多教授要幹嘛？」他需要的是「雜工」——在工地為推土機加油、指揮卡車進出等各類基礎勞動力。2024年，杜魯道政府重新強調延攬技工，無論是否持有專業證照，這也回歸了哈珀政府以前的政策路線。

杜魯道執政前四年將年度移民人數穩定維持在平均30.3萬人。然而加拿大皇家銀行的勞動市場分析師早在2022年即警告改革必要性，因為勞動力短缺迫使加拿大企業延宕或取消擴張計畫。

此外，杜魯道政府為農場及企業補充人力而設計的「臨時外籍工人計畫」（TFW）也運作失靈。工作簽證往往綁定單一擔保雇主，使雇主對外籍勞工擁有不成比例的掌控權。

加拿大的難民制度同樣陷入癱瘓。2020年代中期，數萬名來加人士跳過傳統永久居留申請程序，改以臨時工作或學生簽證入境，計畫在簽證到期時申請庇護身分，如此可在漫長的審理期間滯留加拿大多年，因為庇護申請在移民及難民委員會積壓的案件審理部門中緩慢推進。到了2025年4月，該部門積壓的未結案件達28萬4,715件，幾乎是2015年底的30倍。

加拿大民眾也對住房市場壓力作出反應。蒙特利爾銀行資深經濟學家羅伯特．卡夫契奇（Robert Kavcic）2025年6月對《環球郵報》表示：「人口爆炸在短時間內創造了過多需求，而我們在供給端根本無法跟上。」

2024年，杜魯道政府著手修復其造成的問題。同年3月，該政府首度對臨時居民人數設限，設定2026年前將臨時外籍工人及學生簽證持有者占人口比例從2024年的7.3%降至5%。隨後在10月，杜魯道將未來數年的新永久居民目標人數從先前規劃的每年50萬人下砍至平均38萬人。結果到了2025年，加拿大人口成長連續六個季度陷入停滯。

杜魯道削減移民配額後，先前那波移民潮即便未獲平反，也在許多領域讓人懷念。2024年8月1日，代表加拿大商界的一封信函寄至杜魯道內閣，指控渥太華將永久居民入境人數削減21%將進一步拖累本已疲弱的經濟。事實上，加拿大經濟仍高度依賴移民。根據加拿大統計局資料，2024年移民占數個產業勞動力的三分之一以上。

餐飲業是加拿大規模1,200億加元的重要產業，也是入門級工作的大宗提供者。然而到了2025年夏季，即便全國失業率達7.0%，餐飲業者仍苦於填補7.8萬個職缺。餐飲業代表性組織「加拿大餐廳協會」指出：「目前的移民水準威脅到許多餐廳的生存，尤其是位於鄉村、偏遠及觀光地區的業者。」

杜魯道為加拿大迎來創紀錄的新移民數量，這也成為其施政哲學的試金石。疫情後的勞動力短缺給了他一個機會，更精準地讓經濟需求與新移民對接。這場考驗他因計算失準而未能通過，但他的施政理念本身並無問題。