美國反恐法律體系25年：從鎖定穆斯林擴張至所有異議者

2001年9月20日，也就是911恐怖攻擊發生後不到兩週，時任美國總統喬治・W・布希向國會表示，反恐戰爭「始於蓋達組織，但不會止於此處」。二十五年後的今天，這句話讀來像是一份自白書：反恐戰爭在設計之初就沒有邊界、沒有終點，而為了在国内打這場仗而建立的法律機器，同樣也是以此原則打造的。

筆者是一名聯邦刑事辯護及憲法法律師，日常工作就是為那些被這套法律機器不當起訴的人進行辯護。直到最近，我的大多數當事人都信奉伊斯蘭教。他們的案件顯示，911事件後，美國建立了一套獨立的司法體系——憲法的「國家安全例外」——而這套體系主要由一個被國家與媒體共同妖魔化的群體來承擔測試成本。非穆斯林民眾曾被反覆保證，這套體制永遠不會適用於他們，並被告知只要自己沒有不可告人之事，就無須擔心國家權力的逐步侵蝕。然而這項保證如今已經失效。

次等司法體系的運作機制

這套憲法例外透過多種機制運作：法條用語模糊到足以將慈善捐贈和言論入罪；線人和臥底特工製造出他們日後聲稱「成功破獲」的案件；被告無法閱覽的機密證據；大規模監控；以及一項量刑加重條款，它將即使是初犯、非暴力的被告也歸類為慣犯。每個環節都以緊急措施為由獲得正當性，但沒有一項如期退場。

2004年，大法官桑德拉・戴・奧康納在Hamdi v. Rumsfeld案中寫道：「戰爭狀態並非總統在面對本國公民權利時的空白支票。」然而對於美國法院中的穆斯林而言，它實際上一直扮演著空白支票的角色。早在六十年前，大法官羅伯特・傑克森在Korematsu v. United States案（該案裁定最高法院可支持二戰期間對超過12萬名日裔美國人的拘禁）的異議意見中警告道：一項歧視原則一旦獲得法院背書，「就像一把上膛的武器躺臥在那裡，等待任何能提出合理緊急需求的當權者伸手取用」，而「每一次的重複使用，都使該原則更深地嵌入我們的法律與思維，並將其擴展至新的用途」。

我們一直活在這項警告之中，而「國家安全」就是那永遠存在的「緊急需求」。

法律條文被刻意設計為可擴張

將「物質支持」恐怖主義入罪化的法條，位居這套例外體系的核心。根據美國聯邦刑法第18編第2339B條規定，向任何被國務卿指定為外國恐怖組織的團體提供「物質支持或資源」即屬重罪，無需證明被告有意促進暴力，也無需證明其所提供的任何物品曾被用於此類目的。第2339A條則將對恐怖行為的「物質支持」（包括財產損害）入罪，適用對象不限於任何組織關係，無論是外國或國內組織。911事件後，國會將「專業建議或協助」納入物質支持的定義，將法律擴及至「任何財產，無論有形或無形，或服務」，並將第2339B條的最高刑期提高至20年。在Holder v. Humanitarian Law Project案中，最高法院於2010年裁定，即使教導被指定恐怖組織的成員和平運用國際法及向聯合國請願，也得以支持恐怖主義的罪名予以起訴。

這套用語的模糊性賦予了執法機關極大的裁量空間，而在國家安全案件中，這種裁量從未被中立行使。當一項法條可被詮釋為適用於一筆捐款、一份翻譯、一則社群媒體貼文或一場群組對話時，真正的關鍵問題便不再是某人做了什麼，而是政府決定這個人是誰、或與何者有關聯。這使得檢察官可以自由地鎖定特定宗教社群、政治觀點和言論，同時宣稱他們只是在執法。

無論這些起訴服務於何種政策目標，其政治功能難以否認。每場記者會上宣布的「破獲陰謀」都強化了一個敘事：敵人就是穆斯林，已經潛伏在我們之中，唯一能擊敗他們的方式就是在海外發動戰爭，並在國內行使非常權力。

這個敘事有助於推銷那些建立在謊言之上的戰爭，包括以並不存在的「大規模毀滅性武器」為前提的伊拉克入侵。布朗大學的「戰爭成本」研究計畫估計，截至2023年，911後的戰區因直接暴力而死亡的人數超過94萬人，其中逾43.2萬人為平民，總死亡人數更高達450萬至470萬人。

在國內，國家官員和媒體長期描繪的「穆斯林恐怖分子」敘事，也讓非穆斯林民眾得以袖手旁觀，將懷疑投向整個宗教，而非審視這些法律例外是如何運作的。結果是，二十年來，政府基本上將矛頭對準穆斯林，卻鮮少引起社會廣泛注意——直到這些權力和法條開始被應用於較不邊緣化的群體，以及那些政治傾向不再受到青睞的人們。

法律機器如何被打造

從2001年到2025年，聯邦調查局的反恐預算增加了三倍，大批線人被派入清真寺。人權觀察組織與哥倫比亞大學法學院2014年的一份報告發現，在超過500件聯邦反恐定罪案件中，近半數是基於線人的案件。其中近30%是「臥底誘捕」案件，由線人主動策劃了當事人被起訴的所謂陰謀。

曾為全美最大穆斯林慈善機構的「聖地基金會」（Holy Land Foundation）成為了此類案件的模板：其領導人因向加薩地區的當地慈善委員會捐款而被起訴，這些委員會並未出現在任何美國恐怖組織名單上。首次審判未能定罪，但2009年重審後，五名男子被判處最高65年刑期。支付宗教義務的慈善捐款以資助孤兒，自此足以讓穆斯林成為犯罪嫌疑人。

在政府持續將所謂「反恐」努力聚焦於穆斯林的同時——包括United States v. Adel Daoud案和United States v. Tarek Mehanna案——其自身分析師卻記錄到一個更致命的威脅，卻未受到同等重視。2017年美國政府問責署（GAO）的一份報告指出，911事件至2016年底期間致命的暴力極端主義事件中，有73%源自極右翼極端分子。2020年，國土安全部更將白人至上主義極端分子稱為「本土最持久、最致命的威脅」。然而即便在2017年報告出爐後，絕大多數反恐調查和起訴仍指向穆斯林。

辯護席上的真實樣貌

在美國穆斯林法律基金會旗下的國家安全刑事辯護中心，我和團隊一直在為遭受這套911後法律機器擴張和濫用的人辯護。2019年，敘利亞裔美國人Imad Eddin Wadi，無犯罪紀錄及暴力史，因一項清真屠宰場的商業投資案需要資金而引發聯邦調查局注意。一名FBI線人將他介紹給一位「科威特謝赫」的代表，而第五巡迴上訴法院本身將該名謝赫描述為「FBI虛構的人物」。這位虛構的謝赫提出900萬美元的投資，條件是一部分資金須流向一個敘利亞武裝團體（該團體本身未被列入恐怖組織名單，但政府主張其成員屬於當時被指定的恐怖組織Jabhat al-Nusra，即後來的Hay'at Tahrir al-Sham）。由於這個由FBI主導的局，Wadi最終被判處160個月聯邦監禁。庭審前，這名線人——一名臥底FBI探員——違反法院的證據保全命令，更換了整個行動期間使用的手機，但法院拒絕給予任何制裁或救濟。我們曾向最高法院提問：當政府的線人違反法院命令銷毀重要證據時，政府是否得以免除問責？今年六月，最高法院拒絕受理此案。

2025年7月，國務院撤銷了對Hay'at Tahrir al-Sham的恐怖組織指定。該組織在解散前的領導人Mohammed Al-Jolani（現改名Ahmad al-Sharaa）如今是敘利亞總統，並於2025年獲邀進入白宮。與此同時，Wadi仍在獄中。

華裔美國海軍陸戰隊預備役士兵Jason Fong，在2020年皈依伊斯蘭教後，因參與網路上有關美國內戰可能性的討論而引發聯邦注意。臥底人員花了數月時間試圖引誘他犯罪。在應對方要求分享了有關哈馬斯的PDF文件和募款連結後，他被以物質支持罪名起訴，面臨最高80年刑期。Fong案的審理過程中，臥底FBI人員的問題性手段被揭露，包括該名成年FBI員工與一名未成年人在父母不知情的情況下親自接觸，駕車同行並進行激進化討論。檢察官曾提出以一項不實陳述罪認罪協商換取撤銷所有物質支持罪名的條件。

當法院接受一名穆斯林的慈善、事業或言論構成恐怖主義時，這項裁決便成為適用於所有人的法律。穆斯林被告所失去的立足之地，正是我們所有人原本所站立的地方。

這些線人誘捕行動經常鎖定最脆弱的對象。據The Intercept報導，冒充伊斯蘭國聯絡人的FBI探員在Humzah Mashkoor年僅16歲、已被診斷患有自閉症時便開始與其聯繫。他在剛滿18歲後數週即因企圖向恐怖組織提供物質支持而被逮捕。在另一起案件中，Davin Meyer的母親向地方當局通報她患有自閉症並飽受心理疾病困擾的兒子，希望為他爭取協助；他剛滿18歲不久，付費的FBI線人便開始拉攏他，協助他策劃前往海外加入恐怖組織的旅程，最終以遭到逮捕收場。正如他的律師在法庭上所說：政府「煽動了他們如今所譴責的火焰」。

籠罩在所有這些案件之上的，是聯邦恐怖主義量刑加重條款——這是迄今為止在毫無實證基礎下頒布的最嚴厲量刑加重條款。此加重條款的適用具有歧視性，僅要求證明該罪行是「意圖透過恫嚇、報復或脅迫來影響政府行為」即可。這導致每個案件的量刑指南上限提高，且在任何物質支持案件中——包括純粹在網路上進行、非暴力、初犯的行為——量刑範圍為360個月至終身監禁。筆者已向美國量刑委員會記錄指出，恐怖主義量刑加重條款在基礎犯罪等級之上額外增加12個等級，並將被告歸入保留給「職業慣犯」的犯罪史類別，產生最低17.5年的量刑範圍，通常建議量刑為360個月至終身。這給予被告極大壓力，使其不得不認罪協商，放棄憲法賦予的公平審判權和對質證據的權利。

一個為迫害單一弱勢群體而建立的體系，遲早會尋找其他目標。這套法律機器現已被用於被《外敵法案》標籤為幫派分子的委內瑞拉移民、親巴勒斯坦團結運動人士，以及左翼人士。2025年9月，唐納・川普總統宣布將「antifa」定為國內恐怖組織，儘管沒有任何法律授權此類指定；國家安全總統備忘錄第7號更指示FBI反恐聯合反恐工作組辦公室及新成立的「先鋒聯合工作組」，追查那些受「反美、反資本主義、反基督教」以及「在移民、種族和性別議題上的極端主義」驅動的組織和資助者。穆斯林並未被取代為目標，而是被納入其中：該政府指定了更多穆斯林組織，以及絕大多數的巴勒斯坦公民社會組織。

今年六月，沃斯堡的聯邦法官對「草原拘留中心案」中的七名被告判處30至100年刑期。這是司法部首次以antifa罪名起訴16名噪音示威者，儘管只有一人被裁定對造成一名獄外警官受傷的槍擊事件有罪（該名警官縫合傷口後已完全康復）。事實上，其中一名被告根本未參加示威，只是在事後搬動了一箱小冊子和個人文件；其他被判50至70年的人，則與槍擊事件發生時毫無關聯。筆者代表其中一名被告Maricela Rueda進行上訴。此案所使用的每一項工具，都是在對穆斯林的起訴中開發、測試並加以常態化的。

先例終將波及每一個人

無知與恐懼——前者來自流行娛樂將穆斯林描繪為恐怖分子的刻板印象，後者來自右翼評論員推廣如「大置換」陰謀論等種族主義宣傳——使大多數美國人不願深入探究這些案件背後的法律機制。政權會更迭，先例卻不會消失。昨日用於對付穆斯林、今日用於對付左派的這套體系，將屬於下一位掌權者。

憲法本身無法保護任何人；它未能阻止日裔美國人的拘禁，也未能阻止聯邦調查局COINTELPRO計畫的受害者；其保障只有在人民和社會運動迫使政府予以尊重時才真正存在。當法院接受一名穆斯林的慈善、事業或言論構成恐怖主義時，這項裁決便成為適用於所有人的法律。穆斯林被告所失去的立足之地，正是我們所有人原本所站立的地方。

弗雷德里克・道格拉斯於1857年警告說：如果你能「找出任何人民會安靜地忍受什麼」，你就找到了「將被強加於他們的不公正與錯誤的確切尺度」。二十五年來，美國人會安靜忍受的尺度，正是以穆斯林為對象而被丈量出來的。

改變這套體系必須從例外的起點開始：「恐怖主義」一詞本身。我們的法律體系並未對此詞作出客觀定義，其使用多半取決於一個人的意識形態或身份，而非其是否有促進特殊暴力的意圖。恐怖主義量刑加重條款因其嚴厲的量刑規定，給予被告極大壓力認罪以避免受審後的最高刑期暴露。其歧視性適用應被衡量、揭露並予以消除。我們需要縮減跨部門聯合反恐工作組所行使的龐大權力，以及籠罩在「國家安全」案件之上的機密面紗。在那之前，每一位在此體制下被起訴的人都應有權獲得一場迫使政府真正舉證的審判，而非被迫接受一個基於數十年種族化仇恨所建構的敘事。

針對穆斯林的不正義，從來不會止於穆斯林群體本身。無論一個人的政治立場為何，這些先例終將被一個不友善的政府用於對付其自身的社群。改革反恐戰爭的法律機器，是我們每個人在下一位當權者帶著「合理緊急需求」到來時，唯一擁有的保障。