國會專業幕僚萎縮 華爾街遊說團體趁虛而入

2013年，美國眾議院金融服務委員會審議一項法案，允許大型銀行將特定高風險交易（即所謂的「交換交易」）保留在銀行內部由聯邦存款保險及聯準會緊急援助支持的部分。當《紐約時報》的記者將其與該銀行說客起草的版本比對時，赫然發現法案85行條文中，有70行直接反映了銀行的主張。其中兩個段落幾乎原文照抄，僅有兩個詞被國會議員改成複數形式。該法案在眾議院以292票對122票通過，222名共和黨議員與70名民主黨議員投下贊成票，並於2014年12月正式成為法律。

花旗集團無需行賄便能主導法案起草，因為該集團擁有熟悉交換交易的人才，而委員會卻缺乏相關專業知識。政治學家將此類遊說活動形容為一種「補貼」——說客從事本應由國會幕僚進行的研究與起草工作，而這些工作的薪酬由從結果中獲益的利益團體支付。在這模式中，影響力來自於代替立法者完成其工作，而非直接給予金錢報酬。

數十年來，國會持續削減理解其所制定法律所需的專業幕僚，而這項工作便悄悄轉移至本應受到監管的產業身上。重振國會自身的專業幕僚團隊是華盛頓最便宜的改革，卻能帶來最大的回報。此舉將使聯邦政府更為有效，卻不會使其權力更加擴張。

國會專業幕僚的萎縮是有數據可佐證的。國會在1993年僱用將近2,150名專業委員會幕僚，但到了2011年已降至1,316人。行政部門如今的預算規模是立法部門的120倍以上，這意味著國會本應監督的行政機關擁有遠多經比國會議員更多的專家與資源。最明顯的受害者便是「技術評估辦公室」（Office of Technology Assessment）——一個小型、非黨派機構，專門為國會議員提供關於科學與技術議題的平實說明。在其運作的23年間，該辦公室產出約750份報告。其1986年針對社會安全署電腦系統的研究，據估計為政府省下3.68億美元，是該辦公室整體年度預算2,200萬美元的16倍以上。然而國會在1995年以精簡國會編制為由，取消了其經費。

目前仍留在議員個人辦公室及委員會中的幕僚，任期同樣不長。國會幕僚在國會山莊的平均任職年限僅約3.1年，而約半數轉往私部門的離職人員表示希望成為說客。事實上，很多人早已成為說客：僅僅十年內，便有近5,400名現任及前任國會幕僚在國會山莊與登記在案的遊說團體之間流動；光是2011年一年，就有388名國會助理離職後成為說客。

過去這問題的影響較小，因為其他聯邦機構會填補這些缺口。根據1984年最高法院「Chevron訴自然資源保護委員會」案的判決，法官必須接受行政機關對模糊法律的合理詮釋，即使法官本身可能有不同解讀。例如，該案讓環境保護署得以決定《空氣清淨法》未明確界定的「固定污染源」該如何定義。然而在2024年，最高法院在「Loper Bright企業訴雷蒙多」案中撤銷了這項原則。如今，即使行政機關的專家持不同意見，法官仍須自行決定模糊法律的含義。因此，當國會留下法律漏洞時，填補漏洞的將是法官而非專家。這使得國會肩負起責任，必須制定能夠獨立運作、足夠明確的法律。兩年後，位於華盛頓特區的兩黨政策中心警告，國會目前可能並不具備起草此類法律所需的人力、專業知識或訓練。而在資深國會幕僚中，僅有5%表示對國會的立法能力「非常滿意」。

「Loper Bright」案當初被宣傳為將權力從未經選舉產生的官僚手中奪回，交還給民選代表。但若國會缺乏運用這權力的專業能力，權力便流向能夠撰寫法律細部條文的人，而這些人往往正是受監管的產業代表。產業自行制定規則，自然會將規則制定得對自身有利，正如花旗集團當年放寬一項原意在防止納稅人為其高風險賭注買單的規定。花旗法案樹立了先例；除非情況改變，否則這便是未來立法的樣貌。

解決方案既簡單也明確。首先，國會應恢復專門的科學與技術辦公室。聯邦參議員Ben Ray Luján（民主黨，紐墨西哥州）與Thom Tillis（共和黨，北卡羅來納州）於2023年提出法案，希望重振技術評估辦公室。即使經過通貨膨脹調整，該辦公室過去的預算占2025會計年度聯邦支出的比例，每花費100萬美元，辦公室相關支出不到10美元。其次，國會應恢復過去削減的委員會專業幕僚編制，並提供足以留住專家的薪酬。眾議院在2022年已證明這是可以實現的，當時眾議院為幕僚設定了4.5萬美元的最低薪資標準。

這類投資能夠帶來回報。政府問責署（GAO）——這個為國會審計聯邦支出的非黨派機構——報告2025會計年度為聯邦政府帶來627億美元的財務效益，這些節省來自各機構及國會根據其審計建議採取的行動，其中光是醫療補助（Medicaid）一項便節省157億美元。

部分財政保守派聽到「增加幕僚」便聯想到「政府擴張」，但實際情況恰好相反。R Street Institute——一個自由市場智庫——主張，讓國會經費匱乏只會使其更加依賴說客，並削弱其作為行政部門制衡力量的角色。聯邦主義者學會（Federalist Society）2020年發表的現代化國會系列文章中也提出相同論點，警告高幕僚流動率將權力拱手讓給說客及行政機構，並將更強大的國會視為保守派的目標。在國會上多投入一些資金，能將權力從未經選舉的機構及產業內部人士手中移轉，重新回到選民實際選出的代表身上。這既不會影響各州政府的運作方式，也不會擴大聯邦對任何公民的權力。

國會對說客的依賴，其影響遠超華盛頓特區。僅有10%的美國民眾對國會抱有信心，而估計有1.39億美國人相信國家權力的槓桿是由一小群菁英所操控。花旗法案證明了這種信念有其真實基礎——儘管問題本身比大多數人想像的更為平凡，也更容易處理。真正的問題在於國會已不再擁有足夠的專家來理解其投票表決的法案，而解決方案就藏在國會自己掌控的預算之中。解決此問題不需要憲法修正案、不需要各州配合，更不需要對任何人施加新的聯邦權力，只需要國會為自身的專業能力買單：資助復活的技術評估辦公室、將委員會幕僚重建至1990年代初的水準，並提供足以留住專家的薪酬。在這實現之前，最了解我們法律的人將繼續撰寫法律，而他們將繼續為別人效力。

本文作者Seth Gabrielson為《公共理性》（Public Reason）雙週專欄的意見評論員，專門探討政治、科學與哲學的交匯議題。