南非國庫擬以嚴苛手段監管加密資產 恐重創經濟成長

南非國家財政部擬對比特幣及所有加密資產實施嚴苛的國家管控，將其視為數位資產的「進口」或「出口」進行管理，儘管這些資產本質上不具備任何地理歸屬。

財政部並未循立法途徑推動此一政策——因為立法須經國會嚴格審查——而是想透過兩套新規來落實管制。其一是2026年4月公告徵詢公眾意見的《2026年資本流動管理法規草案》（以下簡稱「法規草案」），其二則是南非準備銀行（SARB）近期發布、書面意見截止日期為2026年9月30日的《跨境活動加密資產手冊草案》（以下簡稱「手冊草案」）。

違憲的行政干預

《手冊草案》未能說明其編製所依據的法律授權來源。對此議題，文件含糊帶過，僅聲稱：「國家財政部負責……監理，並在必要時禁止加密資產的進口及／或出口至南非……（相關的）許可、條件或豁免……（涉及）加密資產的部分詳載於本手冊，雖然其不具法定效力，但具有法律效果」（粗體為原文所加）。

《手冊草案》進一步指出——彷彿這樣便能填補立法空白——南非準備銀行的金融監察部門（FinSurv）負責「南非資本流動管理的日常行政工作」。

那麼，《手冊草案》的法律依據究竟為何？無論是財政部或準備銀行，皆無權制定新規，因為這屬於國會依據權力分立原則所管轄的範疇。此外，財政部在已施行65年之久的《1961年外匯管制法規》下，並無處理數位加密資產的權力，因為加密資產與黃金、外幣及有價證券是完全不同的資產類別。因此，財政部無法將此類權力合法地授予準備銀行。FinSurv被賦予「日常行政」職責，也無法彌補準備銀行本身缺乏的立法權限。

「擬制」的進出口

《法規草案》與《手冊草案》均做了一項荒謬的假設：比特幣及其他加密資產——這些記錄在分散式帳本上、儲存於全球數千台電腦的數位資產——竟然被視為位於某個國家，可以「出口」至他國或從他國「進口」。

《手冊草案》的主要目的之一，便是試圖透過明確規範「在何種情況下，加密資產交易將依《法規草案》被視為資本的進口或出口」來迴避這項邏輯矛盾。

其中最具爭議的擬制條款規定：「當加密資產從境內授權加密資產服務提供者（CASP）……移轉至非託管錢包，導致跨境流入或流出時，該加密資產交易即依《法規草案》被視為資本的進口或出口。」

國際律師事務所Baker McKenzie指出，這意味著「從境內授權CASP移轉至客戶自有自託管錢包的行為，將被歸類為資本出口，儘管過程中並未跨越任何司法管轄邊界，且加密資產的實質所有權也未發生變更。」

對擬制「出口」的嚴厲刑罰

一旦依《手冊草案》認定構成出口事件，《法規草案》中各項嚴苛條款便隨即啟動。首先，財政部、警方及其他「執法」人員將獲授權搜索並「扣押」相關加密資產。

其後，該等加密資產「應沒入國庫，歸入國家收入基金」，除非「財政部……依其裁量權指示（將其）退還或歸還」。

此外，被沒入加密資產的所有者，必須在財政部提出「書面要求」時，「以書面方式提供所有及任何財政部可能需要用以存取並處分該加密資產的密碼、個人識別碼或代碼」。

這些規定侵犯了多項受保障的憲法權利，包括憲法第14條所保障的隱私權，該條賦予每個人「其人身、住所……（或）財產不被搜索、其財物不被扣押、其通訊隱私不被侵犯」的權利。

由於在未充分證明先前犯罪行為前即允許沒入，《法規草案》亦與憲法第25條相牴觸。在此情況下的沒入，將構成對相關加密資產的「強制徵收」或實質上的徵用，舉證責任在於財政部須證明擬議的「零元」補償已獲所有者同意，或已「由法院裁定或核准」。在完成其中任一步驟之前，所有權不能合法移轉予國家——然而《法規草案》卻將這些憲法規定棄之不顧。

《法規草案》亦允許在缺乏「出口」犯罪充分證據的情況下課以重罰。Werksmans律師事務所指出，該等罰則包括最高100萬南非蘭特（或等值加密資產金額，以較高者為準）的罰金，以及／或最高五年的有期徒刑。

對擬制「進口」的破壞性限制

至於擬制「進口」部分，《手冊草案》指出，若「居民個人要求將加密資產從非託管錢包移轉至境內授權CASP所託管的錢包」，將構成「不被允許的交易」。此類交易將被嚴格禁止，儘管同樣未跨越任何司法管轄邊界，且加密資產的所有權亦未改變。

《每日突擊報》（Daily Maverick）旗下《CryptoCorner》專欄作者Lindsey Schutters評論道：「限制從自託管移轉回受監管交易所，無法阻止南非人使用加密貨幣；只會迫使他們將財富移至境外或透過未經驗證的點對點灰色市場進行交易。監管機構建立了一條單向出口的本地系統，反而可能將金融活動推向暗處，違背金融監管的本意。」

禁止非CASP南非公司從事加密資產進出口

依《手冊草案》規定，「居民實體不得從事依《法規草案》被視為資本進口或出口的加密資產交易。」此類實體包括南非的公司、信託及合夥企業。

南非主要加密貨幣交易所VALR創辦人暨執行長Farzam Ehsani嚴詞批評此項全面禁令，質疑：「基於何種原則，應禁止企業及機構使用此技術在南非與世界其他地區之間合法地移轉價值？」他警告，阻斷合法企業透過受監管提供者進行的活動，可能「將交易推向地下或境外」。

未對穩定幣作出規範

產業研究機構Moonstone Information Refinery指出，財政部及準備銀行已明確表示，其擬議的新規「並未區分不同類型的加密資產，也不承認加密資產為南非的法定貨幣」。

Luno（非洲、歐洲及亞洲營運的最早且最大加密貨幣投資平台之一）的非洲及歐洲區總經理Marius Reitz警告，未區分穩定幣與其他加密資產，將「限制南非企業將穩定幣用於跨境商業交易、供應鏈支付及國際貿易」。

然而，穩定幣「能實現即時、低成本的跨境企業對企業支付」，且是最常被使用的加密貨幣類型之一。他提醒：「若未能配合企業跨境穩定幣支付的需求，將使南非企業與正積極採用新一代支付基礎設施的國際生態系脫節。」

可能的經濟後果

南非已擁有相當規模的數位資產產業。截至2026年3月31日，金融行為監理局（FSCA）已收到533家加密資產服務提供者的執照申請，並核准其中310家。Luno作為當地最大平台，擁有超過630萬名南非客戶，並代其持有逾300億蘭特的加密資產。Luno進一步表示，其支付服務在首年處理了超過53,000筆交易，服務約1,900家商家；其南非客戶中已有50,000人購買了代幣化股票（即在美國上市股票及ETF的數位化版本）。VALR則回報，單一年度內透過其錢包流動的穩定幣金額已超過150億美元。

這些活動有望加速南非緩慢的經濟成長速度。新的數位技術能透過降低創業成本，為經濟成長注入亟需的動能。數位資產能降低跨境支付供應商及收取款項的成本，而代幣化則能使股票及其他有價證券的發行與交易更為便宜。

這類成本降低對南非尤為重要，因為該國的年儲蓄率僅約GDP的16%，處於極低水準。在此情況下，任何能讓資本募集及移轉成本更低的技術，都值得鼓勵。數位經濟的下一階段亦然——軟體將日益代表個人及企業進行服務買賣，並需要能隨時快速部署的貨幣形式。

此外，數位資產為家庭提供了儲蓄方式的選擇。對於無力開設境外帳戶的南非民眾而言，透過本地交易所持有美元計價穩定幣，是對抗蘭特貶值、保障部分儲蓄最簡便的方法。限制此類資產移轉及持有方式的規定，將縮減民眾的選擇空間。

該是廢除外匯管制而非擴大之時

多數西方民主國家並未實施南非國家黨政府於1961年所採行、非洲民族議會（ANC）政府至今沿襲的全面性外匯管制，《法規草案》如今更試圖擴大此一管制。相較之下，仍實施類似管制的國家包括古巴、中國、伊朗、俄羅斯、委內瑞拉及辛巴威。

經濟學家Chris Hart指出：「資本管制只有一個目的——那就是為不良政策遮羞。擁有良善政策的國家無需資本管制。」潛在投資人對此了然於胸，這也是他們偏好投資於未限制資本及收益匯回之國家的原因。

南非不能再給予潛在外國投資人更多迴避的理由。該國步履蹣跚的經濟亟需更多固定投資投入工廠、機器、港口、公路及能源基礎建設，以提升生產力、加快成長速度並創造數百萬個就業機會。

迫切需要倍增的固定投資

多年來，南非的固定投資率一直徘徊在GDP的15%左右，遠低於全球平均水準（GDP的26%），僅及《國家發展計畫》設定2030年達到30%目標的一半。2025年，該國固定投資率更下滑至GDP的13.7%。

將固定投資率從GDP的13.7%倍增至27.4%——甚至更高——是當務之急。然而，該國國內儲蓄不足以供應所需資本。因此，獲取必要固定投資的唯一途徑，便是吸引其他國家累積的儲蓄。但《法規草案》——如今再加上《手冊草案》——將使這專案標更加難以達成。

前進的方向

無論是《法規草案》或《手冊草案》，皆無法透過小幅度文字修改予以補正。兩者缺陷過深，唯有全數撤回一途。再多的微調都無法使其符合受保障的權利、法治原則及權力分立原則。倘若確有必要制定此類新規，則必須由國會通過立法。同時，亦須審慎設計，以避免如今已清晰可見的各項破壞性後果。

（Anthea Jeffery博士擁有金山大學、劍橋大學及倫敦大學法律學位，現任南非自由研究所政策研究主管。著有12本專書，並就財產權、土地改革、礦業、擬議中的國家健康保險制度及聚焦成長的BEE替代方案等議題發表大量著作。）