馬來西亞稅改新路：GST與SST混合制搭配主權基金，能否兼顧財政正義？

馬來西亞正站在財政管理的關鍵十字路口。政府目前正評估一項結合消費稅（GST）與銷售服務稅（SST）元素的混合稅制提案，並搭配主權財富基金模式以強化財政管理。

經濟合作暨發展組織（OECD）對馬來西亞的經濟調查指出，當地稅收占國內生產毛額（GDP）的比率偏低，僅約12.6%，建議進行稅收改革以支撐財政永續性、社會支出與邁向高收入國家的轉型。國際貨幣基金組織（IMF）同樣認為馬來西亞稅收占GDP比重過低，並指出若進行適當改革，可望額外提升約3個百分點的GDP。

這場論辯的根源，是馬來西亞在2015年至2018年間實施GST的艱難經驗。該模式雖擴大了稅基，卻因其累退特性引發民眾強烈反彈。取而代之的SST雖沿用至今，卻縮減了稅基，導致稅收減少。

對公民社會與社會公義倡議者而言，評估這些稅制不能只看稅收數字。真正的問題在於：這些財政選擇能否促進公平、保障弱勢族群、維護治理透明，而非深化既存的社會不平等。

混合稅制的爭議

任何消費稅（包括混合型GST-SST模式）的核心問題，在於對窮人衝擊最大。在馬來西亞，底層40%家庭的支出約占其收入的70%，相比之下，前20%高收入家庭僅花費40%。因此，即使是5%的單一消費稅率，就會吃掉底層40%家庭收入的3.5%，但只會吃掉前20%家庭收入的2%。這種失衡擴大了財富不平等，形同對最無力負擔者課稅。

混合型GST-SST模式的支持者主張，此方案每年可創造約300億至400億令吉的稅收，理論上可用於資助社會計畫與基礎建設。但此模式伴隨實質風險：轉換過程往往推升通膨，對低收入家庭造成短期困境。

要緩解這種不公平現象，需要強而有力且精準鎖定目標的配套措施，包括直接現金轉移、對食品與醫療等必需品零稅率，以及所得稅的累進調整。然而過去負責執行這些措施的公部門，在執行面上屢屢出現資源外漏、排他錯誤與官僚效率不彰等問題。

若無法確保精準的再分配機制，混合型消費稅仍是過於粗暴的工具，對窮人的負擔過於沉重。

主權財富基金的潛力

相對而言，主權財富基金模式提供了一個引人注目的長期替代方案。主權財富基金並非直接從民眾消費中抽取財富，而是能匯集政府相關投資公司（GLIC）的資本、保留盈餘與國家資源收益，並投資全球市場，創造穩定回報以資助公共服務，更關鍵的是，可直接將股利分配給低收入族群。

這種做法更具累進性質，因為它是將國家財富用於公共用途，而非在家庭預算上增添新成本。國際上有許多值得馬來西亞借鏡的模式：

美國阿拉斯加永久基金（Alaska Permanent Fund）將石油收益進行投資，每年向所有居民發放股利，平均每人每年約1,000至2,000美元。挪威政府養老基金全球（Government Pension Fund Global）投資石油盈餘，並嚴格限制國內投資以避免扭曲經濟。新加坡的淡馬錫控股（Temasek）與新加坡政府投資公司（GIC）則策略性地投資本地與國際資產，以投資回報支應政府支出。

這些模式的差異在於其主要功能：挪威模式作為財政緩衝、阿拉斯加模式作為公民股利來源、新加坡模式則為策略性投資工具。馬來西亞需根據自身國家優先順序與經濟條件權衡取捨。

近期預測顯示，馬來西亞五大政府相關投資公司中，有四家將在2026年獲得更高的股利收入，合計配發金額可能達到200億令吉。然而，目前的分配模式主要將股利導向政府實體，而非直接分配給民眾。

這五大政府相關投資公司合計管理的資產超過1.5兆令吉，並創造可觀的年度獲利。五家公司分別為：國家主權財富基金國庫控股（Khazanah）、負責馬來人信託基金的土著投資機構PNB、私部門員工退休基金公積金局（EPF）、公務人員退休基金（KWAP），以及武裝部隊基金局（LTAT）。

「公民股利」模式將重新引導部分公司股利，直接分配給人民，取代現行主要流入政府口袋的做法。此構想借鏡阿拉斯加永久基金股利計畫，該計畫從州政府石油收益中，每年向所有居民發放款項。

在馬來西亞，此模式可採行以下形式：設立在全球進行投資並發放收益的主權財富基金機制、向所有成年人每年發放500至1,000令吉的股利、針對低收入戶提供額外加碼給付，以及由這些公司投資回報資助的全民基本收入底線。

對家庭收入的影響可能相當顯著，尤其對低收入族群。每年1,000令吉的股利約相當於底層20%家庭收入的6.7%，足以抵銷5%混合GST-SST稅率帶來的消費稅負擔。

然而此模式也面臨實質挑戰，包括財政永續性、互相衝突的投資任務以及治理複雜性等。主權財富基金模式也帶來治理挑戰，需要對現有國家資產進行重大重組，這需要堅定的政治意志。

若缺乏充分的透明度、獨立監督與免於政治干預的保障機制，主權財富基金恐淪為菁英掠奪、管理不善或不透明金融操作的另一條管道。此外，由於設立需耗時五至十年，此基金無法解決眼前的財政缺口，而這個空窗期反而可能由累退性稅制匆促填補。

雙軌並進的改革路徑

在混合型消費稅與主權財富基金之間做單一選擇，其實是個假議題。對馬來西亞而言，最公平且最永續的道路，在於一套經過縝密設計、將社會公義擺在首位的一貫體系。

首先，任何消費稅的擴張都必須嚴格限制。將現行SST調整為約2%至3%的低稅率版本，且僅適用於目前免稅的非必需品，可創造適度的即時稅收。但這必須在法律上與自動、直接的現金轉移機制掛鉤，以精準抵銷低收入家庭承擔的稅負，確保弱勢族群不致淨虧損。

其次，政府必須同步為設立透明且具民主課責性的主權財富基金奠定基礎。該基金應匯集政府相關投資公司的股利與資源收益，並以嚴格的法定保障機制防範政治干預。基金的任務必須明確包含向中低收入族群分配股利，以抵銷消費稅殘留的任何不公平現象。

最後，此混合體系必須以對高收入與高資產者的累進稅制作為基石。透過對馬來西亞不到0.01%的極富者課徵財富稅、資本利得稅與超額利潤稅，每年可額外籌措約100億令吉，這筆資金將對國家的社會與經濟發展助益甚大。

過度仰賴消費稅或國家投資回報都是不足的。真正的財政正義意味著讓最有能力負擔者承擔更多、緊縮稅制漏洞、確保企業稅務遵循。跨國企業的合併利潤也應依據一套公平且具原則的公式在全球範圍內被課稅，該公式應肯認開發中國家作為生產者的貢獻。

對Aliran與更廣泛的公民社會運動而言，對任何財政政策的支持都必須附帶條件。政策必須以其對最弱勢族群的實際影響來評斷，而非其經濟預測的優雅與否。

一個結合「輕觸式、強力緩衝的消費稅」與「透明、能創造股利的主權財富基金」的混合體系，提供了一條可行的前進道路。但其成敗完全取決於政治意志、機構透明度，以及對公平的堅定承諾。

缺乏這些基礎，任何財政改革都恐淪為將財富向上轉移的另一種手段——將國家財政重整的成本留給普羅大眾承擔。