南非政府採購黑洞：近700億南非幣合約未經公開招標 官員可任意擴張合約規模

南非政府部門與國營企業正悄悄透過一套「繞道」採購制度，將近700億南非幣（約合新台幣1,200億元）的納稅人資金轉付給特定廠商——手法是將合約延長超過原始到期日，並反覆追加數百萬乃至數十億款項，全程未經競爭性招標程序，也缺乏外部監督。

這套制度的規模之大，從南非國家公路局（Sanral）的一日決策即可看出端倪。2024年10月28日，Sanral一天內即核准對單一承包商Vea道路維護與工程公司（VEA Road Maintenance & Civils）旗下17份合約的擴張案，總金額高達4.54億南非幣。這些擴張案隸屬Sanral當日通過的36件例行道路維護合約變更，總值7.58億南非幣，其中17件由Vea取得。

事實上，這並非Vea第一次受惠。Sanral官員在合約期間對該公司的道路維護合約共進行了18次擴張，累計追加5.2億南非幣。例如，N14公路某路段的合約原價僅2,700萬南非幣，最終卻再被追加6,200萬南非幣。值得注意的是，至少有三份Sanral的維護合約（含Vea持有的一份）雖已延長至2024年8月底，但在到期後兩個月竟再度被擴張。國庫規則明確禁止合約到期後再行擴張。

面對詢問，Vea總經理Thoko Tshabalala-Shandu表示，該公司所有原始合約均透過公開招標取得，且「未曾主動要求合約延長或追加預算」。公司聲明指出，延長案係「由客戶發起、評估並管理」，10月批准案的時程則「依相關客戶的採購排程決定」。Vea強調，例行道路維護攸關道路安全，不能任意中斷。

國庫本週向《星期日時報》坦承，雖然合約擴張屬於「例外措施」且「並非常規工具」，但對合約可擴張的幅度並無上限。所謂15%或1,500萬南非幣（營建工程為20%或2,000萬南非幣）的門檻，僅供「申報之用」，國庫本身「不會評估這些變更的合理性，因為核准權屬於各機構層級」。

《星期日時報》檢視各部門與國營企業提交至國庫的紀錄後發現，政府單位在擴張或延長合約時往往未提出理由，偶爾提出的解釋也相當薄弱。例如，道路交通事故基金（RAF）將一份原值190萬南非幣、為其董事會主席提供VIP隨扈保護的合約，追加了290萬南非幣，理由竟是「現任隨扈熟悉主席的日常作息與作業需求，且備受信賴」，更換人員「可能令主席感到不安」。

另一例中，Eskom國營電力公司因承包商「表現符合預期」且為「市場上少數信譽良好的鷹架承包商之一」，將一份鷹架合約追加1,020萬南非幣。部分機構的說法則更為直白——Sanral曾以「規劃不周」兩個字，為一筆9,390萬南非幣的合約擴張辯護。

然而，Sanral本週在被詢及Vea案時澄清，對長年期專案的延長不應「被誤解為規劃不周」，而是反映多年期專案的「性質與複雜度」、通貨膨脹及營建延宕等因素。Sanral強調，所有延長案均遵循其核准程序，並依金額送交公司董事會或國庫，從未在未獲必要核准前動支任何款項。

《星期日時報》查閱國庫紀錄後發現，官員動輒將合約規模擴張為原值的數倍，其中近60份合約被追加至原核准金額的10倍以上。在Eskom案例中，2006年以1.14億南非幣標得的Medupi與Kusile電廠工程與專案管理合約，至今已膨脹至約25億南非幣，漲幅超過20倍，光是2025年6月就再追加4.37億南非幣。

史泰倫布希大學公法教授、非洲採購法中心主任Geo Quinot表示，雖然透過偏離程序、擴張與變更方式採購並非本質上違法，但這些機制是為例外情況而設計，不應作為競爭性招標的常規替代方案。他認同政府機構訴諸合約擴張的頻率已構成「另類採購」，反映出一套平行合約與採購體系的形成。

Quinot直言：「多數情況下，這確實有其正當性，但問題在於缺乏競爭。合約擴張意味我們無從得知政府是否支付了合理價格。許多擴張案源自合約管理不善，但我們也無法排除貪腐可能。任何合約被反覆擴張之處，都是貪腐的重大警訊。」

《星期日時報》調查發現近30起合約在到期後仍被擴張、延長或追加款項的案例，部分甚至逾期超過一年仍持續撥款。國庫立場明確：「合約應於到期前完成擴張或延長，否則將構成違規合約，後續支出將被認定為違規。」Quinot對擴張逾期合約的批評更為直接：「這完全是違法且違規的行為。」

紀錄顯示，最常見的合約擴張理由並非天災、戰爭、洪水或其他緊急事件，而是官僚作業延宕。官員反覆向國庫表示，招標尚未完成、採購程序仍在進行中、評估作業未結束、合約尚未決標、新供應商尚未完成建檔等。約300件案例中，官員甚至未提供任何具體說明，僅填寫「擴張」或「變更」一詞了事。

國庫從未命令任何機構撤銷擴張案、未記錄重複使用此機制的機構名單，也未曾分析有多少擴張案源自制式未能在期限內完成——而這正是官員最常提出的理由。

放眼南非各機構，Eskom無疑是這套「合約擴張經濟」的最大推手。這家國營電力公司佔擴張總額約410億南非幣，占比近60%，涵蓋超過850件核准案。紀錄顯示，Eskom核准了一筆44億南非幣的鈾燃料合約擴張案、三筆各逾10億南非幣的鷹架與保溫工程擴張案、8.38億南非幣的維護服務追加款、4.897億南非幣的Kusile西側煙囪修復擴張案，以及一筆燃料供應合約的3.923億南非幣追加（該合約先前已增加23億南非幣）。所有案例中，Eskom對擴張的理由一律僅填「擴張」二字。該公司對於一週多前送達的詢問未予回應。

國營運輸公司Transnet的情況同樣見諸其上月發布的最新年報。報告中以「另類採購方式」為題的附錄揭露，119份合約（總值約28億南非幣）未經公開競爭性招標即決標，另加178件合約變更與擴張案（總計30億南非幣），合計約58億南非幣在單一年度內繞過競爭性招標程序。Transnet亦坦承，審計長曾指出「數件合約變更與擴張案於當時未向國庫申報」，另有部分因「行政疏失」而延宕數月後始行通報。

農林漁業部則透過一連串按月延長與擴張，讓其研究船隻的私營營運商在合約原訂於2024年6月屆滿後繼續操作長達兩年。直到今年7月1日新合約啟動，該部已支付16.5億南非幣，遠超過原合約的9.53億南非幣。

自身已積欠數十億南非幣未付理賠金的道路交通事故基金（RAF），則以「滾動式延長」方式維持各地辦公室運作，其中部分租約已逾期五年。開普敦辦公室的租約於2021年10月到期後，分別於2023年12月、2024年5月、2024年11月及今年1月共延長四次，為原值4,300萬南非幣的租約再追加8,600萬南非幣。RAF自2014年起即向同一房東承租伊莉莎白港辦公室，自2023年底以來已將原值3,500萬南非幣的租約追加5,100萬南非幣。

當被問及其技術諮詢中心乃至國庫自身所屬合約的逾期擴張情形時，國庫回應表示「期盼外界提供指引」。